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對新《食品安全法》關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等規(guī)定的幾點認(rèn)識(作者：李文閣）

    新《食品安全法》對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的主要規(guī)定有以下兩條：

    第三十六條規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對其加強監(jiān)督管理。

    縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)對食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等進行綜合治理，加強服務(wù)和統(tǒng)一規(guī)劃，改善其生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，鼓勵和支持其改進生產(chǎn)經(jīng)營條件，進入集中交易市場、店鋪等固定場所經(jīng)營，或者在指定的臨時經(jīng)營區(qū)域、時段經(jīng)營。

    食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。”

    第一百二十七條規(guī)定：“對食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等的違法行為的處罰，依照省、自治區(qū)、直轄市制定的具體管理辦法執(zhí)行。”

    筆者結(jié)合曾經(jīng)參加《食品安全法》修訂工作，談一談對以上兩條規(guī)定的粗淺認(rèn)識，嘗試回答一些地方立法需要面對的問題。

    一、關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的管理辦法的授權(quán)立法

    食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等點多面廣，各地差異很大，盡管《食品安全法》對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販也提出了一些具體的要求，但仍需要地方根據(jù)本地情況，制定具有地方特色、操作性強、能夠解決實際問題的管理辦法。因此，原法第二十九條第3款授權(quán)省級人大常委會依照本法制定具體管理辦法。截至2015年10月1日新法施行之前，共有14個省、自治區(qū)、直轄市制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)或者省級政府規(guī)章。其中，省級人大常委會出臺專門的食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法的地方性法規(guī)有8個（山西、吉林、河南、湖南、寧夏、內(nèi)蒙古、廣東、陜西），如山西省人大常委會通過的《食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)督管理辦法》；在出臺《食品安全法實施辦法》或《地方食品安全條例》中作出規(guī)定或者設(shè)專章規(guī)定的有5個（黑龍江、上海、浙江、貴州、北京），如上海市人大常委會通過的《實施食品安全法辦法》第三章；省級人民政府出臺規(guī)章的有1個，即福建省人民政府制定的《福建省食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)督管理辦法》?？紤]到這一情況，新法規(guī)定具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定，既授權(quán)省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)，也授權(quán)省級人民政府制定規(guī)章，以給地方更大的自主選擇權(quán)。

    需要注意的是，根據(jù)新修訂的《立法法》第六十二條的規(guī)定，“法律規(guī)定明確要求有關(guān)國家機關(guān)對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定。有關(guān)國家機關(guān)未能在期限內(nèi)作出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向全國人大常委會說明情況。”因此，省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)在新法施行之日起一年內(nèi)出臺相關(guān)的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章，也就是截止日期到2016年9月30日。但有些省、自治區(qū)、直轄市是在其關(guān)于食品安全綜合性的地方性法規(guī)中規(guī)定了食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的管理內(nèi)容，如果修改該地方性法規(guī)可能需要等待新《食品安全法實施條例》的出臺。據(jù)悉，國家食品藥品監(jiān)管總局已經(jīng)將新《食品安全法實施條例（草案）》在其官方網(wǎng)站上向社會公開征求意見。經(jīng)過其反復(fù)修改后還要上報國務(wù)院。國務(wù)院法制辦再征求有關(guān)方面意見進行修改，還要看何時能夠安排上國務(wù)院常務(wù)會議。因此新《食品安全法實施條例》的出臺尚需時日，也就意味著有些省、自治區(qū)、直轄市修改其關(guān)于食品安全的綜合性地方性法規(guī)尚需時日。因此，其中關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的管理內(nèi)容難以按《食品安全法》關(guān)于授權(quán)立法的規(guī)定在2016年9月30日前得到修改。這是一個比較充分、合理的理由，有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會可以據(jù)此向全國人大常委會作出說明。

    二、地方立法的范圍

    原法第二十九條第3款和第三十條只規(guī)定了食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販，而新法增加了一個“等”字。這是一處重要的修改，主要是考慮除了食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販外，實踐中還有小餐飲、小食雜店等小微食品生產(chǎn)經(jīng)營者。2012年6月23日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強食品安全工作的決定》（國發(fā)[2012]20號）提到了“五小”，即“食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販、小餐飲單位、小集貿(mào)市場及農(nóng)村食品加工場所”。因此，地方立法可以根據(jù)本地實際情況，將食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販以外的小微食品生產(chǎn)經(jīng)營者納入地方立法的調(diào)整范圍。2015年7月30日，陜西省人大常委會通過的《食品小作坊小餐飲及攤販管理條例》將小餐飲納入調(diào)整范圍，該條例第三條第2款規(guī)定：“本條例所稱小餐飲，是指有固定經(jīng)營門店，從業(yè)人員少、條件簡單，從事餐飲服務(wù)的小餐館、小吃店、小飲品店等個體經(jīng)營者。但是，經(jīng)營面積在五十平方米以上的，不適用本條例。”

    三、食品生產(chǎn)加工小作坊

    （一）食品生產(chǎn)加工小作坊的定義、范圍

    老法和新法都沒有對食品生產(chǎn)加工小作坊的定義和范圍作出規(guī)定，但這是地方立法無法回避的一個問題。目前比較權(quán)威的定義有兩個：

    一是2007年6月國家質(zhì)檢總局下發(fā)的《關(guān)于進一步加強食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管工作的意見》中將食品生產(chǎn)加工小作坊定義為：固定從業(yè)人員較少，有固定生產(chǎn)場所，生產(chǎn)條件簡單，從事傳統(tǒng)、低風(fēng)險食品生產(chǎn)加工活動（不含現(xiàn)做現(xiàn)賣）的沒有取得食品生產(chǎn)許可證的食品生產(chǎn)單位或個人。

    二是《食品生產(chǎn)加工小作坊質(zhì)量安全控制基本要求（GB/T23734-2009）》將食品生產(chǎn)加工小作坊定義為：依照相關(guān)法律、法規(guī)從事食品生產(chǎn)，有固定生產(chǎn)場所，從業(yè)人員較少，生產(chǎn)加工規(guī)模小，無預(yù)包裝或簡易包裝，銷售范圍固定的食品生產(chǎn)加工（不含現(xiàn)做現(xiàn)賣）的單位和個人。

    以上兩個定義都強調(diào)“不含現(xiàn)做現(xiàn)賣”，但有的地方立法如湖南將小作坊分為制售分離的小作坊和現(xiàn)場制售的小作坊?？陀^上講，現(xiàn)場制售食品的小作坊難以與小攤販、小餐飲劃清界線。

    以上兩個定義都將食品生產(chǎn)加工小作坊的主體定位為“單位或個人”?？梢哉f很不確切。關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊的主體資格問題，是《食品安全法》修訂過程中一個爭論較大的問題。有人提出小作坊包括小微企業(yè)，甚至包括小微企業(yè)中的企業(yè)法人。對于這個問題，2010年2月1日國家質(zhì)檢總局辦公廳發(fā)的《食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域中小作坊監(jiān)管工作專題座談會會議紀(jì)要》（以下簡稱《紀(jì)要》）給出了明確的答復(fù)，明確提出食品生產(chǎn)加工小作坊是從事食品生產(chǎn)加工的個體工商戶 。至于小作坊能否登記為個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)或者有限責(zé)任公司（包括一人公司）？原則上不可以。因為《食品安全法》有11處提到了食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)專門進行規(guī)范，如第四十四條規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全食品安全管理制度，對職工進行食品安全知識培訓(xùn)，加強食品檢驗工作，依法從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的主要負責(zé)人應(yīng)當(dāng)落實企業(yè)食品安全管理制度，對本企業(yè)的食品安全工作全面負責(zé)。食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)配備食品安全管理人員，加強對其培訓(xùn)和考核……”因此，食品生產(chǎn)經(jīng)營者取得的民事主體資格成為判斷其是小作坊還是食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。食品生產(chǎn)加工小作坊不能稱其為食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，也就不能取得個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)、有限責(zé)任公司的主體資格。反之，已經(jīng)取得個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)、有限責(zé)任公司（哪怕是一人公司）的食品生產(chǎn)經(jīng)營者都應(yīng)當(dāng)屬于食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，而不應(yīng)當(dāng)屬于小作坊。

    從已有的地方立法來看，河南將食品生產(chǎn)加工小作坊的民事主體資格界定為“個體工商戶”，非常值得稱道！但陜西將小作坊的民事主體資格界定為“個體生產(chǎn)經(jīng)營者”。廣東、山西界定為“生產(chǎn)經(jīng)營者”。確切地說，無論是“個體生產(chǎn)經(jīng)營者”，還是“生產(chǎn)經(jīng)營者”，都不是民事主體的概念，而且讓人聯(lián)想到“個體生產(chǎn)經(jīng)營者”“生產(chǎn)經(jīng)營者”是否包括個人獨資企業(yè)和個人合伙企業(yè)？如果把取得個人獨資企業(yè)營業(yè)執(zhí)照、個人合伙企業(yè)營業(yè)執(zhí)照、甚至一人公司營業(yè)執(zhí)照的食品生產(chǎn)經(jīng)營者都列入小作坊的范圍，無疑會使小作坊的范圍無限膨脹；如果只把部分個人獨資企業(yè)、個人合伙企業(yè)、一人公司列入小作坊，那么對于其他被列入食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的個人獨資企業(yè)、個人合伙企業(yè)、一人公司在市場準(zhǔn)入、行政處罰方面又有失公平。因此，食品生產(chǎn)加工小作坊的民事主體資格應(yīng)限定為個體工商戶。

    （二）食品生產(chǎn)加工小作坊的經(jīng)營范圍問題

    《紀(jì)要》指出，食品生產(chǎn)加工小作坊由于其自身生產(chǎn)條件和能力所限，有必要對其可以生產(chǎn)加工的食品范圍進行限定。為確保安全，應(yīng)當(dāng)原則上禁止或者限制其生產(chǎn)加工高風(fēng)險食品。省級政府可以制定食品生產(chǎn)加工小作坊可以生產(chǎn)加工的食品目錄。

    從已有的地方立法來看，黑龍江、北京規(guī)定監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)制定準(zhǔn)予食品小作坊生產(chǎn)加工的食品目錄，貴州、吉林規(guī)定監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)編制食品小作坊禁止生產(chǎn)的品種目錄。湖南規(guī)定食品小作坊禁止生產(chǎn)經(jīng)營乳制品、罐頭制品、果凍等食品，專供嬰幼兒、老年人、病人、孕產(chǎn)婦等特定人群的食品，聲稱具有特定保健功能的食品（以上即所謂的高風(fēng)險食品）。北京規(guī)定對食品攤販經(jīng)營的食品品種實行目錄管理。

    （三）小作坊的市場準(zhǔn)入問題

    《食品安全法》第三十五條第一款規(guī)定，國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得許可。但對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販?zhǔn)欠駪?yīng)當(dāng)取得許可呢？《紀(jì)要》指出，食品生產(chǎn)加工小作坊可以不實施行政許可，但應(yīng)當(dāng)實行備案管理。取得個體工商戶營業(yè)執(zhí)照的小作坊應(yīng)當(dāng)將下列內(nèi)容向當(dāng)?shù)乜h級質(zhì)監(jiān)部門備案：經(jīng)營者名稱；擬生產(chǎn)加工的食品名稱；生產(chǎn)經(jīng)營場所及基本的生產(chǎn)設(shè)備、設(shè)施和工藝；使用的原輔材料、添加劑的名稱、類別、用途、實際用量、進貨渠道等；采取何種方式進行檢驗；生產(chǎn)加工人員健康狀況；法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定的其他要求。縣級質(zhì)監(jiān)部門認(rèn)為符合有關(guān)要求并具備相應(yīng)的食品生產(chǎn)加工能力的，予以備案，并發(fā)給備案號。食品生產(chǎn)加工小作坊只有在取得備案號后方能從事生產(chǎn)經(jīng)營。從以上規(guī)定不難看出，這屬于典型的非行政許可事項的行政審批，即備案的實質(zhì)就是行政審批。

    目前從已有的地方立法來看，多數(shù)地方對食品生產(chǎn)加工小作坊實行許可制度（寧夏、吉林、山西、甘肅、浙江、上海、北京、黑龍江、貴州）；有的實行備案制度，如河南；有的實行登記制度，如內(nèi)蒙古、廣東。

    1. 許可制度。例如寧夏回族自治區(qū)人大常委會于2010年通過的《食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法》第十條第1 款、第2 款規(guī)定：“對食品小作坊生產(chǎn)經(jīng)營活動實行許可制度。食品小作坊業(yè)主應(yīng)當(dāng)持符合第九條規(guī)定要求的相關(guān)材料，向所在地的縣（市、區(qū)）質(zhì)量監(jiān)督部門提出書面申請。經(jīng)審核符合規(guī)定條件的，頒發(fā)食品小作坊準(zhǔn)許生產(chǎn)證；對不符合規(guī)定條件的，以書面形式告知并說明理由。”

    2. 備案制度。例如河南省人大常委會于2012年制定的《食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法》第十四條第1 款規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊應(yīng)當(dāng)依法取得營業(yè)執(zhí)照，并于取得營業(yè)執(zhí)照后三十日內(nèi)向縣級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門備案。備案辦法由省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門制定。”

    3. 登記制度。例如2015年5月22日內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會通過的《食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理條例》第十二條規(guī)定：“食品小作坊應(yīng)當(dāng)經(jīng)旗縣級食品藥品監(jiān)督管理部門登記并取得食品小作坊登記證后，方可從事食品生產(chǎn)加工。”但從該條例第十一條、第十三條、第十四條的規(guī)定來看，名為登記制度，實為許可制度。

    小作坊是否應(yīng)當(dāng)取得食品生產(chǎn)許可？是地方立法必須面對的一個問題。2015年8月31日，國家食品藥品監(jiān)管總局制定了《食品生產(chǎn)許可管理辦法》，于2015年10月1日與新《食品安全法》同步實施。 該《管理辦法》中有兩條規(guī)定與小作坊是否應(yīng)當(dāng)取得食品生產(chǎn)許可緊密相關(guān)。即第十條規(guī)定：“申請食品生產(chǎn)許可，應(yīng)當(dāng)先行取得營業(yè)執(zhí)照等合法主體資格。企業(yè)法人、合伙企業(yè)、個人獨資企業(yè)、個體工商戶等，以營業(yè)執(zhí)照載明的主體作為申請人。”第五十九條規(guī)定：“對食品生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)督管理，按照省、自治區(qū)、直轄市制定的具體管理辦法執(zhí)行。”對以上規(guī)定有兩種解讀：

    一是既然食品生產(chǎn)加工小作坊的民事主體資格都是個體工商戶，因此小作坊從事食品生產(chǎn)都要取得許可，只是許可的具體管理辦法可以由省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)或者省級政府規(guī)章；

    二是從《食品生產(chǎn)許可管理辦法》規(guī)定的邏輯來看，其在附則中規(guī)定“對食品生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)督管理，按照省、自治區(qū)、直轄市制定的具體管理辦法執(zhí)行”，顯然是將小作坊是實行許可管理還是實行備案管理的立法權(quán)限交于地方。因為現(xiàn)實中河南、甘肅等已經(jīng)對食品生產(chǎn)加工小作坊實行備案管理，不可強求所有地方對小作坊都實行許可管理。筆者傾向這種觀點。

    （四）食品生產(chǎn)加工小作坊產(chǎn)品的銷售范圍問題

    《食品生產(chǎn)加工小作坊質(zhì)量安全控制基本要求》界定小作坊的要素之一是“銷售范圍固定”。2007年6月國家質(zhì)檢總局下發(fā)的《關(guān)于進一步加強食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管工作的意見》中關(guān)于加強食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管具體措施之一是“限制銷售”，即“嚴(yán)格限制滿足基本質(zhì)量安全衛(wèi)生條件的食品生產(chǎn)加工小作坊的產(chǎn)品銷售不得超出縣級行政區(qū)域，超出的必須取得食品生產(chǎn)許可證。鄰近縣級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門之間，以及與其他相關(guān)部門應(yīng)形成聯(lián)動機制，做到產(chǎn)品銷售超出縣級行政區(qū)域的及時發(fā)現(xiàn)、及時處理。積極協(xié)調(diào)工商、衛(wèi)生等部門，嚴(yán)格限制食品生產(chǎn)加工小作坊的產(chǎn)品進入商場、超市等單位。”但2010年國家質(zhì)檢總局的《紀(jì)要》又否定了自己說法。該《紀(jì)要》指出：“限制食品生產(chǎn)加工小作坊食品銷售范圍，不符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，也不具備可操作性。”從已有的地方立法來看，陜西規(guī)定“食品小作坊生產(chǎn)加工的散裝食品，僅限在本生產(chǎn)加工點銷售。”吉林規(guī)定：“小作坊應(yīng)當(dāng)按照許可區(qū)域和項目經(jīng)營。禁止超出規(guī)定區(qū)域和項目經(jīng)營。”

    是否應(yīng)當(dāng)限定食品生產(chǎn)加工小作坊產(chǎn)品的銷售范圍？筆者認(rèn)為，從市場經(jīng)濟以及統(tǒng)一市場的要求出發(fā)，不應(yīng)限定食品生產(chǎn)加工小作坊產(chǎn)品的銷售范圍！只要能從源頭上管控食品生產(chǎn)加工小作坊的生產(chǎn)行為，又能從流通過程中做到可追溯，食品生產(chǎn)加工小作坊的產(chǎn)品可以銷往世界各地。世界很多大企業(yè)都是從小作坊起家，如果限定其產(chǎn)品的銷售范圍，如何能使其做大做強呢？

    四、食品攤販

    （一）對食品攤販的界定

    從已有的地方立法來看，一般將食品攤販界定為沒有固定經(jīng)營場所、從事食品銷售或者提供餐飲服務(wù)的經(jīng)營者。比如，湖南規(guī)定食品攤販?zhǔn)侵覆辉诠潭ㄩT店從事食品流通或者提供餐飲服務(wù)的經(jīng)營者。河南、吉林還將在批準(zhǔn)的地點和規(guī)定的時間內(nèi)經(jīng)營作為界定食品攤販的要素。

    各地一般將食品攤販定性為經(jīng)營者，山西將其定性為生產(chǎn)經(jīng)營者，寧夏則定性為個人。

    山西、河南、湖南根據(jù)是否提供餐飲服務(wù)對食品攤販進行分類。山西將其分為餐飲服務(wù)類和非餐飲服務(wù)類，餐飲服務(wù)類食品攤販?zhǔn)侵讣磿r制作加工、銷售食品并向消費者提供消費場所及設(shè)施的攤販。河南、湖南將其分為流通類和餐飲類，流通類食品攤販?zhǔn)侵噶闶垲A(yù)包裝食品或者散裝食品的攤販，餐飲類食品攤販?zhǔn)侵敢耘腼兊确绞浆F(xiàn)場制售直接入口食品、提供餐飲服務(wù)的攤販。

    （二）食品攤販的市場準(zhǔn)入問題

    2015年8月31日，國家食品藥品監(jiān)管總局制定了《食品經(jīng)營許可管理辦法》，于2015年10月1日與《食品安全法》同步實施。該《辦法》第五十三條規(guī)定：“對食品攤販等的監(jiān)督管理，按照省、自治區(qū)、直轄市制定的具體管理辦法執(zhí)行。”從已有的地方立法來看，大部分地方對食品攤販實行登記制度（吉林、甘肅、山西、上海、北京、湖南）。如山西規(guī)定，食品攤販應(yīng)當(dāng)取得食品攤販登記證。餐飲服務(wù)類食品攤販，向縣（市、區(qū)）食品藥品監(jiān)督管理部門申請；非餐飲服務(wù)類食品攤販，向縣（市、區(qū)）工商行政管理部門申請。有的地方如河南、貴州對食品攤販實行備案制度，如河南規(guī)定，流通類食品攤販從擬經(jīng)營地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處取得經(jīng)營地點后十五日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)向所在地的縣級工商行政管理部門備案；餐飲類食品攤販從擬經(jīng)營地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處取得經(jīng)營地點后十五日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)向所在地的縣級食品藥品監(jiān)督管理部門備案；備案辦法由省工商行政管理部門和省食品藥品監(jiān)督管理部門制定。

    五、對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的食品安全要求

    《食品安全法》第三十三條對食品生產(chǎn)經(jīng)營應(yīng)當(dāng)符合的要求作了規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等因其自身條件限制，不能與生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)同等要求，但應(yīng)當(dāng)以本法第三十三條規(guī)定為原則，符合與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害。換句話說，應(yīng)當(dāng)符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

    在未來的地方立法中，立法者必須要考慮《食品安全法》的哪些規(guī)定適用于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販，即地方立法要處理好與《食品安全法》的關(guān)系?！妒称钒踩ā逢P(guān)于食品生產(chǎn)經(jīng)營的主體用了兩個概念，一個是“食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)”，另一個是“食品生產(chǎn)經(jīng)營者”。據(jù)統(tǒng)計，前者在《食品安全法》中出現(xiàn)了11處，而后者出現(xiàn)了42處。應(yīng)當(dāng)說《食品安全法》中所有對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的要求，都包括食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販。如：食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)使用食品添加劑。再如食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)建立并執(zhí)行從業(yè)人員健康管理制度?；加袊鴦?wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的有礙食品安全疾病的人員，不得從事接觸直接入口食品的工作。

    六、對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的監(jiān)督管理

    新法將食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的監(jiān)管主體由有關(guān)部門明確為食品藥品監(jiān)督管理部門。第三十六條第1 款最后一句明確食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販加強監(jiān)督管理。需要聲明的是此“監(jiān)督管理”是對食品安全的監(jiān)督管理，如果食品生產(chǎn)加工小作坊假冒他人注冊商標(biāo)，或者食品攤販占道經(jīng)營，還需工商部門或者城管部門執(zhí)法。

    原法第三十條規(guī)定，縣級以上地方人民政府鼓勵食品生產(chǎn)加工小作坊改進生產(chǎn)條件，鼓勵食品攤販進入集中交易市場、店鋪等固定場所經(jīng)營。與之相比，新法第三十六條增加了縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)對食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等進行綜合治理，加強服務(wù)和統(tǒng)一規(guī)劃，改善其生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，鼓勵和支持其改進生產(chǎn)經(jīng)營條件，進入集中交易市場、店鋪等固定場所經(jīng)營，或者在指定的臨時經(jīng)營區(qū)域、時段經(jīng)營。以上增加的內(nèi)容是借鑒有些地方立法的規(guī)定，主要解決食品攤販隨意占道擺攤經(jīng)營，阻塞城市交通，影響城市美觀等環(huán)境衛(wèi)生問題。例如北京、湖南、貴州、河南、浙江、吉林的地方立法都規(guī)定了食品攤販定時定點經(jīng)營制度。

    七、關(guān)于對食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等違法行為的行政處罰

    《食品安全法》第一百二十七條是新增加內(nèi)容。主要考慮是既然新法第三十六條已經(jīng)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法，相應(yīng)這類生產(chǎn)經(jīng)營者的違法行為的行政處罰也應(yīng)當(dāng)由省、自治區(qū)、直轄市制定。但較麻煩的問題是如何處理好與行政處罰法的關(guān)系。因為《行政處罰法》第十一條第2 款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”第十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會規(guī)定。”

    目前對新法第一百二十七條有兩種解讀：

    （一）地方性法規(guī)除不得設(shè)定限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的行政處罰外，對食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等的罰款可以作出完全不同于新法關(guān)于罰款的規(guī)定。因為從第一百二十七條規(guī)定的順序來看，它是規(guī)定在第一百二十二、一百二十三、一百二十四、一百二十五、一百二十六條規(guī)定的所有違法行為的法律責(zé)任之后，意味著對食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等有前幾條違法行為的罰款，地方可以作出完全不同于前幾條的規(guī)定。

    （二）行政處罰法第十一條第2 款明確規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”因此，新《食品安全法》法律責(zé)任一章中如果對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的違法行為規(guī)定了罰款，地方性法規(guī)也只能在法律規(guī)定的罰款行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。“該觀點的核心要素是，《食品安全法》中規(guī)定的”食品生產(chǎn)經(jīng)營者“包括食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販，即《食品安全法》法律責(zé)任一章中凡是對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的罰款，都包括對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的罰款。下面根據(jù)《食品安全法》規(guī)定的法律責(zé)任逐一進行分析：

    1. 無證經(jīng)營

    《食品安全法》第一百二十二條規(guī)定了無證經(jīng)營的法律責(zé)任。前面提到，食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等是否應(yīng)當(dāng)取得行政許可，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。如果規(guī)定食品生產(chǎn)加工小作坊應(yīng)當(dāng)取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證，而對無證經(jīng)營行為的罰款，地方立法完全可以作出與《食品安全法》不同的規(guī)定。

    2. 對《食品安全法》第一百二十三條規(guī)定的六類違法行為

    《食品安全法》第一百二十三條規(guī)定了六類違法行為，分別是：

    （1）用非食品原料生產(chǎn)食品、在食品中添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)食品，或者經(jīng)營上述食品；

    （2）生產(chǎn)經(jīng)營營養(yǎng)成分不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品；

    （3）經(jīng)營病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動物肉類，或者生產(chǎn)經(jīng)營其制品；

    （4）經(jīng)營未按規(guī)定進行檢疫或者檢疫不合格的肉類，或者生產(chǎn)經(jīng)營未經(jīng)檢驗或者檢驗不合格的肉類制品；

    （5）生產(chǎn)經(jīng)營國家為防病等特殊需要明令禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品；

    （6）生產(chǎn)經(jīng)營添加藥品的食品。

    對以上六類違法行為的處罰是否適用食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販，有不同的看法。但是該條第2款規(guī)定：”明知從事前款規(guī)定的違法行為，仍為其提供生產(chǎn)經(jīng)營場所或者其他條件的，由縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處十萬元以上二十萬元以下罰款；使消費者的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)與食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)連帶責(zé)任。“前面提到，新《食品安全法》中對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的要求以及處罰是適用食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的。因此，食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販有這六類違法行為，如在火鍋中添加罌粟殼，或者用地溝油炸油餅，地方性法規(guī)只能在本條規(guī)定的行政處罰的行為、種類、幅度內(nèi)細化。

    3. 對《食品安全法》第一百二十四條規(guī)定的九類違法行為

    《食品安全法》第一百二十四條規(guī)定了九類違法行為，只有第九項（”食品生產(chǎn)經(jīng)營者在食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令其召回或者停止經(jīng)營后，仍拒不召回或者停止經(jīng)營“）是對所有食品生產(chǎn)經(jīng)營者的處罰，即如果食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令食品生產(chǎn)加工小作坊召回或者停止經(jīng)營而其拒絕的，應(yīng)當(dāng)按照本條規(guī)定處罰。而對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的前八項違法行為的罰款，省、自治區(qū)、直轄市可以作出與本條完全不同的規(guī)定。

    4. 對《食品安全法》第一百二十五條規(guī)定的四類違法行為

    《食品安全法》第一百二十五條規(guī)定了四類違法行為，只有第四項（”食品生產(chǎn)經(jīng)營者采購或者使用不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品“）是對所有食品生產(chǎn)經(jīng)營者的處罰，即如果食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販采購或者使用不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品，食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)按照本條規(guī)定處罰。而對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的前三項違法行為的罰款，省、自治區(qū)、直轄市可以作出與本條完全不同的規(guī)定。

    5. 對《食品安全法》第一百二十六條規(guī)定的十三類違法行為

    《食品安全法》第一百二十六條規(guī)定了十三類違法行為，只有第一項（”食品生產(chǎn)者未按規(guī)定對采購的食品原料和生產(chǎn)的食品、食品添加劑進行檢驗“）、第三項（”食品生產(chǎn)經(jīng)營者進貨時未查驗許可證和相關(guān)證明文件，或者未按規(guī)定建立并遵守進貨查驗記錄、出廠檢驗記錄和銷售記錄制度“）、第五項（”餐具、飲具和盛放直接入口食品的容器，使用前未經(jīng)洗凈、消毒或者清洗消毒不合格，或者餐飲服務(wù)設(shè)施、設(shè)備未按規(guī)定定期維護、清洗、校驗“）、第六項（”食品生產(chǎn)經(jīng)營者安排未取得健康證明或者患有國務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的有礙食品安全疾病的人員從事接觸直接入口食品的工作“）和第十一項（”食品生產(chǎn)經(jīng)營者未定期對食品安全狀況進行檢查評價，或者生產(chǎn)經(jīng)營條件發(fā)生變化，未按規(guī)定處理“）是對所有食品生產(chǎn)經(jīng)營者的處罰，包括食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販。而對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販有本條規(guī)定的其他違法行為，地方可以規(guī)定與本條完全不同的罰款的行政處罰。
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