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對新《食品安全法》關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等規(guī)定的幾點認識(作者：李文閣）

    新《食品安全法》對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的主要規(guī)定有以下兩條：

    第三十六條規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當對其加強監(jiān)督管理。

    縣級以上地方人民政府應(yīng)當對食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等進行綜合治理，加強服務(wù)和統(tǒng)一規(guī)劃，改善其生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，鼓勵和支持其改進生產(chǎn)經(jīng)營條件，進入集中交易市場、店鋪等固定場所經(jīng)營，或者在指定的臨時經(jīng)營區(qū)域、時段經(jīng)營。

    食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。”

    第一百二十七條規(guī)定：“對食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等的違法行為的處罰，依照省、自治區(qū)、直轄市制定的具體管理辦法執(zhí)行。”

    筆者結(jié)合曾經(jīng)參加《食品安全法》修訂工作，談一談對以上兩條規(guī)定的粗淺認識，嘗試回答一些地方立法需要面對的問題。

    一、關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的管理辦法的授權(quán)立法

    食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等點多面廣，各地差異很大，盡管《食品安全法》對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販也提出了一些具體的要求，但仍需要地方根據(jù)本地情況，制定具有地方特色、操作性強、能夠解決實際問題的管理辦法。因此，原法第二十九條第3款授權(quán)省級人大常委會依照本法制定具體管理辦法。截至2015年10月1日新法施行之前，共有14個省、自治區(qū)、直轄市制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)或者省級政府規(guī)章。其中，省級人大常委會出臺專門的食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法的地方性法規(guī)有8個（山西、吉林、河南、湖南、寧夏、內(nèi)蒙古、廣東、陜西），如山西省人大常委會通過的《食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)督管理辦法》；在出臺《食品安全法實施辦法》或《地方食品安全條例》中作出規(guī)定或者設(shè)專章規(guī)定的有5個（黑龍江、上海、浙江、貴州、北京），如上海市人大常委會通過的《實施食品安全法辦法》第三章；省級人民政府出臺規(guī)章的有1個，即福建省人民政府制定的《福建省食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)督管理辦法》?？紤]到這一情況，新法規(guī)定具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定，既授權(quán)省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)，也授權(quán)省級人民政府制定規(guī)章，以給地方更大的自主選擇權(quán)。

    需要注意的是，根據(jù)新修訂的《立法法》第六十二條的規(guī)定，“法律規(guī)定明確要求有關(guān)國家機關(guān)對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機關(guān)應(yīng)當自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定。有關(guān)國家機關(guān)未能在期限內(nèi)作出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當向全國人大常委會說明情況。”因此，省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當在新法施行之日起一年內(nèi)出臺相關(guān)的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章，也就是截止日期到2016年9月30日。但有些省、自治區(qū)、直轄市是在其關(guān)于食品安全綜合性的地方性法規(guī)中規(guī)定了食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的管理內(nèi)容，如果修改該地方性法規(guī)可能需要等待新《食品安全法實施條例》的出臺。據(jù)悉，國家食品藥品監(jiān)管總局已經(jīng)將新《食品安全法實施條例（草案）》在其官方網(wǎng)站上向社會公開征求意見。經(jīng)過其反復(fù)修改后還要上報國務(wù)院。國務(wù)院法制辦再征求有關(guān)方面意見進行修改，還要看何時能夠安排上國務(wù)院常務(wù)會議。因此新《食品安全法實施條例》的出臺尚需時日，也就意味著有些省、自治區(qū)、直轄市修改其關(guān)于食品安全的綜合性地方性法規(guī)尚需時日。因此，其中關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的管理內(nèi)容難以按《食品安全法》關(guān)于授權(quán)立法的規(guī)定在2016年9月30日前得到修改。這是一個比較充分、合理的理由，有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會可以據(jù)此向全國人大常委會作出說明。

    二、地方立法的范圍

    原法第二十九條第3款和第三十條只規(guī)定了食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販，而新法增加了一個“等”字。這是一處重要的修改，主要是考慮除了食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販外，實踐中還有小餐飲、小食雜店等小微食品生產(chǎn)經(jīng)營者。2012年6月23日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強食品安全工作的決定》（國發(fā)[2012]20號）提到了“五小”，即“食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販、小餐飲單位、小集貿(mào)市場及農(nóng)村食品加工場所”。因此，地方立法可以根據(jù)本地實際情況，將食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販以外的小微食品生產(chǎn)經(jīng)營者納入地方立法的調(diào)整范圍。2015年7月30日，陜西省人大常委會通過的《食品小作坊小餐飲及攤販管理條例》將小餐飲納入調(diào)整范圍，該條例第三條第2款規(guī)定：“本條例所稱小餐飲，是指有固定經(jīng)營門店，從業(yè)人員少、條件簡單，從事餐飲服務(wù)的小餐館、小吃店、小飲品店等個體經(jīng)營者。但是，經(jīng)營面積在五十平方米以上的，不適用本條例。”

    三、食品生產(chǎn)加工小作坊

    （一）食品生產(chǎn)加工小作坊的定義、范圍

    老法和新法都沒有對食品生產(chǎn)加工小作坊的定義和范圍作出規(guī)定，但這是地方立法無法回避的一個問題。目前比較權(quán)威的定義有兩個：

    一是2007年6月國家質(zhì)檢總局下發(fā)的《關(guān)于進一步加強食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管工作的意見》中將食品生產(chǎn)加工小作坊定義為：固定從業(yè)人員較少，有固定生產(chǎn)場所，生產(chǎn)條件簡單，從事傳統(tǒng)、低風險食品生產(chǎn)加工活動（不含現(xiàn)做現(xiàn)賣）的沒有取得食品生產(chǎn)許可證的食品生產(chǎn)單位或個人。

    二是《食品生產(chǎn)加工小作坊質(zhì)量安全控制基本要求（GB/T23734-2009）》將食品生產(chǎn)加工小作坊定義為：依照相關(guān)法律、法規(guī)從事食品生產(chǎn)，有固定生產(chǎn)場所，從業(yè)人員較少，生產(chǎn)加工規(guī)模小，無預(yù)包裝或簡易包裝，銷售范圍固定的食品生產(chǎn)加工（不含現(xiàn)做現(xiàn)賣）的單位和個人。

    以上兩個定義都強調(diào)“不含現(xiàn)做現(xiàn)賣”，但有的地方立法如湖南將小作坊分為制售分離的小作坊和現(xiàn)場制售的小作坊?？陀^上講，現(xiàn)場制售食品的小作坊難以與小攤販、小餐飲劃清界線。

    以上兩個定義都將食品生產(chǎn)加工小作坊的主體定位為“單位或個人”?？梢哉f很不確切。關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊的主體資格問題，是《食品安全法》修訂過程中一個爭論較大的問題。有人提出小作坊包括小微企業(yè)，甚至包括小微企業(yè)中的企業(yè)法人。對于這個問題，2010年2月1日國家質(zhì)檢總局辦公廳發(fā)的《食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域中小作坊監(jiān)管工作專題座談會會議紀要》（以下簡稱《紀要》）給出了明確的答復(fù)，明確提出食品生產(chǎn)加工小作坊是從事食品生產(chǎn)加工的個體工商戶 。至于小作坊能否登記為個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)或者有限責任公司（包括一人公司）？原則上不可以。因為《食品安全法》有11處提到了食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)專門進行規(guī)范，如第四十四條規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當建立健全食品安全管理制度，對職工進行食品安全知識培訓，加強食品檢驗工作，依法從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的主要負責人應(yīng)當落實企業(yè)食品安全管理制度，對本企業(yè)的食品安全工作全面負責。食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當配備食品安全管理人員，加強對其培訓和考核……”因此，食品生產(chǎn)經(jīng)營者取得的民事主體資格成為判斷其是小作坊還是食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的重要標準之一。食品生產(chǎn)加工小作坊不能稱其為食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，也就不能取得個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)、有限責任公司的主體資格。反之，已經(jīng)取得個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)、有限責任公司（哪怕是一人公司）的食品生產(chǎn)經(jīng)營者都應(yīng)當屬于食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，而不應(yīng)當屬于小作坊。

    從已有的地方立法來看，河南將食品生產(chǎn)加工小作坊的民事主體資格界定為“個體工商戶”，非常值得稱道！但陜西將小作坊的民事主體資格界定為“個體生產(chǎn)經(jīng)營者”。廣東、山西界定為“生產(chǎn)經(jīng)營者”。確切地說，無論是“個體生產(chǎn)經(jīng)營者”，還是“生產(chǎn)經(jīng)營者”，都不是民事主體的概念，而且讓人聯(lián)想到“個體生產(chǎn)經(jīng)營者”“生產(chǎn)經(jīng)營者”是否包括個人獨資企業(yè)和個人合伙企業(yè)？如果把取得個人獨資企業(yè)營業(yè)執(zhí)照、個人合伙企業(yè)營業(yè)執(zhí)照、甚至一人公司營業(yè)執(zhí)照的食品生產(chǎn)經(jīng)營者都列入小作坊的范圍，無疑會使小作坊的范圍無限膨脹；如果只把部分個人獨資企業(yè)、個人合伙企業(yè)、一人公司列入小作坊，那么對于其他被列入食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的個人獨資企業(yè)、個人合伙企業(yè)、一人公司在市場準入、行政處罰方面又有失公平。因此，食品生產(chǎn)加工小作坊的民事主體資格應(yīng)限定為個體工商戶。

    （二）食品生產(chǎn)加工小作坊的經(jīng)營范圍問題

    《紀要》指出，食品生產(chǎn)加工小作坊由于其自身生產(chǎn)條件和能力所限，有必要對其可以生產(chǎn)加工的食品范圍進行限定。為確保安全，應(yīng)當原則上禁止或者限制其生產(chǎn)加工高風險食品。省級政府可以制定食品生產(chǎn)加工小作坊可以生產(chǎn)加工的食品目錄。

    從已有的地方立法來看，黑龍江、北京規(guī)定監(jiān)管部門應(yīng)當制定準予食品小作坊生產(chǎn)加工的食品目錄，貴州、吉林規(guī)定監(jiān)管部門應(yīng)當編制食品小作坊禁止生產(chǎn)的品種目錄。湖南規(guī)定食品小作坊禁止生產(chǎn)經(jīng)營乳制品、罐頭制品、果凍等食品，專供嬰幼兒、老年人、病人、孕產(chǎn)婦等特定人群的食品，聲稱具有特定保健功能的食品（以上即所謂的高風險食品）。北京規(guī)定對食品攤販經(jīng)營的食品品種實行目錄管理。

    （三）小作坊的市場準入問題

    《食品安全法》第三十五條第一款規(guī)定，國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務(wù)，應(yīng)當依法取得許可。但對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販是否應(yīng)當取得許可呢？《紀要》指出，食品生產(chǎn)加工小作坊可以不實施行政許可，但應(yīng)當實行備案管理。取得個體工商戶營業(yè)執(zhí)照的小作坊應(yīng)當將下列內(nèi)容向當?shù)乜h級質(zhì)監(jiān)部門備案：經(jīng)營者名稱；擬生產(chǎn)加工的食品名稱；生產(chǎn)經(jīng)營場所及基本的生產(chǎn)設(shè)備、設(shè)施和工藝；使用的原輔材料、添加劑的名稱、類別、用途、實際用量、進貨渠道等；采取何種方式進行檢驗；生產(chǎn)加工人員健康狀況；法律、法規(guī)、規(guī)章、標準等規(guī)定的其他要求。縣級質(zhì)監(jiān)部門認為符合有關(guān)要求并具備相應(yīng)的食品生產(chǎn)加工能力的，予以備案，并發(fā)給備案號。食品生產(chǎn)加工小作坊只有在取得備案號后方能從事生產(chǎn)經(jīng)營。從以上規(guī)定不難看出，這屬于典型的非行政許可事項的行政審批，即備案的實質(zhì)就是行政審批。

    目前從已有的地方立法來看，多數(shù)地方對食品生產(chǎn)加工小作坊實行許可制度（寧夏、吉林、山西、甘肅、浙江、上海、北京、黑龍江、貴州）；有的實行備案制度，如河南；有的實行登記制度，如內(nèi)蒙古、廣東。

    1. 許可制度。例如寧夏回族自治區(qū)人大常委會于2010年通過的《食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法》第十條第1 款、第2 款規(guī)定：“對食品小作坊生產(chǎn)經(jīng)營活動實行許可制度。食品小作坊業(yè)主應(yīng)當持符合第九條規(guī)定要求的相關(guān)材料，向所在地的縣（市、區(qū)）質(zhì)量監(jiān)督部門提出書面申請。經(jīng)審核符合規(guī)定條件的，頒發(fā)食品小作坊準許生產(chǎn)證；對不符合規(guī)定條件的，以書面形式告知并說明理由。”

    2. 備案制度。例如河南省人大常委會于2012年制定的《食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法》第十四條第1 款規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊應(yīng)當依法取得營業(yè)執(zhí)照，并于取得營業(yè)執(zhí)照后三十日內(nèi)向縣級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門備案。備案辦法由省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門制定。”

    3. 登記制度。例如2015年5月22日內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會通過的《食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理條例》第十二條規(guī)定：“食品小作坊應(yīng)當經(jīng)旗縣級食品藥品監(jiān)督管理部門登記并取得食品小作坊登記證后，方可從事食品生產(chǎn)加工。”但從該條例第十一條、第十三條、第十四條的規(guī)定來看，名為登記制度，實為許可制度。

    小作坊是否應(yīng)當取得食品生產(chǎn)許可？是地方立法必須面對的一個問題。2015年8月31日，國家食品藥品監(jiān)管總局制定了《食品生產(chǎn)許可管理辦法》，于2015年10月1日與新《食品安全法》同步實施。 該《管理辦法》中有兩條規(guī)定與小作坊是否應(yīng)當取得食品生產(chǎn)許可緊密相關(guān)。即第十條規(guī)定：“申請食品生產(chǎn)許可，應(yīng)當先行取得營業(yè)執(zhí)照等合法主體資格。企業(yè)法人、合伙企業(yè)、個人獨資企業(yè)、個體工商戶等，以營業(yè)執(zhí)照載明的主體作為申請人。”第五十九條規(guī)定：“對食品生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)督管理，按照省、自治區(qū)、直轄市制定的具體管理辦法執(zhí)行。”對以上規(guī)定有兩種解讀：

    一是既然食品生產(chǎn)加工小作坊的民事主體資格都是個體工商戶，因此小作坊從事食品生產(chǎn)都要取得許可，只是許可的具體管理辦法可以由省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)或者省級政府規(guī)章；

    二是從《食品生產(chǎn)許可管理辦法》規(guī)定的邏輯來看，其在附則中規(guī)定“對食品生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)督管理，按照省、自治區(qū)、直轄市制定的具體管理辦法執(zhí)行”，顯然是將小作坊是實行許可管理還是實行備案管理的立法權(quán)限交于地方。因為現(xiàn)實中河南、甘肅等已經(jīng)對食品生產(chǎn)加工小作坊實行備案管理，不可強求所有地方對小作坊都實行許可管理。筆者傾向這種觀點。

    （四）食品生產(chǎn)加工小作坊產(chǎn)品的銷售范圍問題

    《食品生產(chǎn)加工小作坊質(zhì)量安全控制基本要求》界定小作坊的要素之一是“銷售范圍固定”。2007年6月國家質(zhì)檢總局下發(fā)的《關(guān)于進一步加強食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管工作的意見》中關(guān)于加強食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管具體措施之一是“限制銷售”，即“嚴格限制滿足基本質(zhì)量安全衛(wèi)生條件的食品生產(chǎn)加工小作坊的產(chǎn)品銷售不得超出縣級行政區(qū)域，超出的必須取得食品生產(chǎn)許可證。鄰近縣級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門之間，以及與其他相關(guān)部門應(yīng)形成聯(lián)動機制，做到產(chǎn)品銷售超出縣級行政區(qū)域的及時發(fā)現(xiàn)、及時處理。積極協(xié)調(diào)工商、衛(wèi)生等部門，嚴格限制食品生產(chǎn)加工小作坊的產(chǎn)品進入商場、超市等單位。”但2010年國家質(zhì)檢總局的《紀要》又否定了自己說法。該《紀要》指出：“限制食品生產(chǎn)加工小作坊食品銷售范圍，不符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，也不具備可操作性。”從已有的地方立法來看，陜西規(guī)定“食品小作坊生產(chǎn)加工的散裝食品，僅限在本生產(chǎn)加工點銷售。”吉林規(guī)定：“小作坊應(yīng)當按照許可區(qū)域和項目經(jīng)營。禁止超出規(guī)定區(qū)域和項目經(jīng)營。”

    是否應(yīng)當限定食品生產(chǎn)加工小作坊產(chǎn)品的銷售范圍？筆者認為，從市場經(jīng)濟以及統(tǒng)一市場的要求出發(fā)，不應(yīng)限定食品生產(chǎn)加工小作坊產(chǎn)品的銷售范圍！只要能從源頭上管控食品生產(chǎn)加工小作坊的生產(chǎn)行為，又能從流通過程中做到可追溯，食品生產(chǎn)加工小作坊的產(chǎn)品可以銷往世界各地。世界很多大企業(yè)都是從小作坊起家，如果限定其產(chǎn)品的銷售范圍，如何能使其做大做強呢？

    四、食品攤販

    （一）對食品攤販的界定

    從已有的地方立法來看，一般將食品攤販界定為沒有固定經(jīng)營場所、從事食品銷售或者提供餐飲服務(wù)的經(jīng)營者。比如，湖南規(guī)定食品攤販是指不在固定門店從事食品流通或者提供餐飲服務(wù)的經(jīng)營者。河南、吉林還將在批準的地點和規(guī)定的時間內(nèi)經(jīng)營作為界定食品攤販的要素。

    各地一般將食品攤販定性為經(jīng)營者，山西將其定性為生產(chǎn)經(jīng)營者，寧夏則定性為個人。

    山西、河南、湖南根據(jù)是否提供餐飲服務(wù)對食品攤販進行分類。山西將其分為餐飲服務(wù)類和非餐飲服務(wù)類，餐飲服務(wù)類食品攤販是指即時制作加工、銷售食品并向消費者提供消費場所及設(shè)施的攤販。河南、湖南將其分為流通類和餐飲類，流通類食品攤販是指零售預(yù)包裝食品或者散裝食品的攤販，餐飲類食品攤販是指以烹飪等方式現(xiàn)場制售直接入口食品、提供餐飲服務(wù)的攤販。

    （二）食品攤販的市場準入問題

    2015年8月31日，國家食品藥品監(jiān)管總局制定了《食品經(jīng)營許可管理辦法》，于2015年10月1日與《食品安全法》同步實施。該《辦法》第五十三條規(guī)定：“對食品攤販等的監(jiān)督管理，按照省、自治區(qū)、直轄市制定的具體管理辦法執(zhí)行。”從已有的地方立法來看，大部分地方對食品攤販實行登記制度（吉林、甘肅、山西、上海、北京、湖南）。如山西規(guī)定，食品攤販應(yīng)當取得食品攤販登記證。餐飲服務(wù)類食品攤販，向縣（市、區(qū)）食品藥品監(jiān)督管理部門申請；非餐飲服務(wù)類食品攤販，向縣（市、區(qū)）工商行政管理部門申請。有的地方如河南、貴州對食品攤販實行備案制度，如河南規(guī)定，流通類食品攤販從擬經(jīng)營地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處取得經(jīng)營地點后十五日內(nèi)，應(yīng)當向所在地的縣級工商行政管理部門備案；餐飲類食品攤販從擬經(jīng)營地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處取得經(jīng)營地點后十五日內(nèi)，應(yīng)當向所在地的縣級食品藥品監(jiān)督管理部門備案；備案辦法由省工商行政管理部門和省食品藥品監(jiān)督管理部門制定。

    五、對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的食品安全要求

    《食品安全法》第三十三條對食品生產(chǎn)經(jīng)營應(yīng)當符合的要求作了規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等因其自身條件限制，不能與生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)同等要求，但應(yīng)當以本法第三十三條規(guī)定為原則，符合與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害。換句話說，應(yīng)當符合食品安全標準。

    在未來的地方立法中，立法者必須要考慮《食品安全法》的哪些規(guī)定適用于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販，即地方立法要處理好與《食品安全法》的關(guān)系?！妒称钒踩ā逢P(guān)于食品生產(chǎn)經(jīng)營的主體用了兩個概念，一個是“食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)”，另一個是“食品生產(chǎn)經(jīng)營者”。據(jù)統(tǒng)計，前者在《食品安全法》中出現(xiàn)了11處，而后者出現(xiàn)了42處。應(yīng)當說《食品安全法》中所有對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的要求，都包括食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販。如：食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當按照食品安全國家標準使用食品添加劑。再如食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當建立并執(zhí)行從業(yè)人員健康管理制度?；加袊鴦?wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的有礙食品安全疾病的人員，不得從事接觸直接入口食品的工作。

    六、對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的監(jiān)督管理

    新法將食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的監(jiān)管主體由有關(guān)部門明確為食品藥品監(jiān)督管理部門。第三十六條第1 款最后一句明確食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販加強監(jiān)督管理。需要聲明的是此“監(jiān)督管理”是對食品安全的監(jiān)督管理，如果食品生產(chǎn)加工小作坊假冒他人注冊商標，或者食品攤販占道經(jīng)營，還需工商部門或者城管部門執(zhí)法。

    原法第三十條規(guī)定，縣級以上地方人民政府鼓勵食品生產(chǎn)加工小作坊改進生產(chǎn)條件，鼓勵食品攤販進入集中交易市場、店鋪等固定場所經(jīng)營。與之相比，新法第三十六條增加了縣級以上地方人民政府應(yīng)當對食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等進行綜合治理，加強服務(wù)和統(tǒng)一規(guī)劃，改善其生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，鼓勵和支持其改進生產(chǎn)經(jīng)營條件，進入集中交易市場、店鋪等固定場所經(jīng)營，或者在指定的臨時經(jīng)營區(qū)域、時段經(jīng)營。以上增加的內(nèi)容是借鑒有些地方立法的規(guī)定，主要解決食品攤販隨意占道擺攤經(jīng)營，阻塞城市交通，影響城市美觀等環(huán)境衛(wèi)生問題。例如北京、湖南、貴州、河南、浙江、吉林的地方立法都規(guī)定了食品攤販定時定點經(jīng)營制度。

    七、關(guān)于對食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等違法行為的行政處罰

    《食品安全法》第一百二十七條是新增加內(nèi)容。主要考慮是既然新法第三十六條已經(jīng)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法，相應(yīng)這類生產(chǎn)經(jīng)營者的違法行為的行政處罰也應(yīng)當由省、自治區(qū)、直轄市制定。但較麻煩的問題是如何處理好與行政處罰法的關(guān)系。因為《行政處罰法》第十一條第2 款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”第十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會規(guī)定。”

    目前對新法第一百二十七條有兩種解讀：

    （一）地方性法規(guī)除不得設(shè)定限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的行政處罰外，對食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等的罰款可以作出完全不同于新法關(guān)于罰款的規(guī)定。因為從第一百二十七條規(guī)定的順序來看，它是規(guī)定在第一百二十二、一百二十三、一百二十四、一百二十五、一百二十六條規(guī)定的所有違法行為的法律責任之后，意味著對食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等有前幾條違法行為的罰款，地方可以作出完全不同于前幾條的規(guī)定。

    （二）行政處罰法第十一條第2 款明確規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”因此，新《食品安全法》法律責任一章中如果對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的違法行為規(guī)定了罰款，地方性法規(guī)也只能在法律規(guī)定的罰款行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。“該觀點的核心要素是，《食品安全法》中規(guī)定的”食品生產(chǎn)經(jīng)營者“包括食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販，即《食品安全法》法律責任一章中凡是對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的罰款，都包括對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的罰款。下面根據(jù)《食品安全法》規(guī)定的法律責任逐一進行分析：

    1. 無證經(jīng)營

    《食品安全法》第一百二十二條規(guī)定了無證經(jīng)營的法律責任。前面提到，食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等是否應(yīng)當取得行政許可，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。如果規(guī)定食品生產(chǎn)加工小作坊應(yīng)當取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證，而對無證經(jīng)營行為的罰款，地方立法完全可以作出與《食品安全法》不同的規(guī)定。

    2. 對《食品安全法》第一百二十三條規(guī)定的六類違法行為

    《食品安全法》第一百二十三條規(guī)定了六類違法行為，分別是：

    （1）用非食品原料生產(chǎn)食品、在食品中添加食品添加劑以外的化學物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)食品，或者經(jīng)營上述食品；

    （2）生產(chǎn)經(jīng)營營養(yǎng)成分不符合食品安全標準的專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品；

    （3）經(jīng)營病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動物肉類，或者生產(chǎn)經(jīng)營其制品；

    （4）經(jīng)營未按規(guī)定進行檢疫或者檢疫不合格的肉類，或者生產(chǎn)經(jīng)營未經(jīng)檢驗或者檢驗不合格的肉類制品；

    （5）生產(chǎn)經(jīng)營國家為防病等特殊需要明令禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品；

    （6）生產(chǎn)經(jīng)營添加藥品的食品。

    對以上六類違法行為的處罰是否適用食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販，有不同的看法。但是該條第2款規(guī)定：”明知從事前款規(guī)定的違法行為，仍為其提供生產(chǎn)經(jīng)營場所或者其他條件的，由縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門責令停止違法行為，沒收違法所得，并處十萬元以上二十萬元以下罰款；使消費者的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當與食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔連帶責任。“前面提到，新《食品安全法》中對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的要求以及處罰是適用食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的。因此，食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販有這六類違法行為，如在火鍋中添加罌粟殼，或者用地溝油炸油餅，地方性法規(guī)只能在本條規(guī)定的行政處罰的行為、種類、幅度內(nèi)細化。

    3. 對《食品安全法》第一百二十四條規(guī)定的九類違法行為

    《食品安全法》第一百二十四條規(guī)定了九類違法行為，只有第九項（”食品生產(chǎn)經(jīng)營者在食品藥品監(jiān)督管理部門責令其召回或者停止經(jīng)營后，仍拒不召回或者停止經(jīng)營“）是對所有食品生產(chǎn)經(jīng)營者的處罰，即如果食品藥品監(jiān)督管理部門責令食品生產(chǎn)加工小作坊召回或者停止經(jīng)營而其拒絕的，應(yīng)當按照本條規(guī)定處罰。而對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的前八項違法行為的罰款，省、自治區(qū)、直轄市可以作出與本條完全不同的規(guī)定。

    4. 對《食品安全法》第一百二十五條規(guī)定的四類違法行為

    《食品安全法》第一百二十五條規(guī)定了四類違法行為，只有第四項（”食品生產(chǎn)經(jīng)營者采購或者使用不符合食品安全標準的食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品“）是對所有食品生產(chǎn)經(jīng)營者的處罰，即如果食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販采購或者使用不符合食品安全標準的食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品，食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當按照本條規(guī)定處罰。而對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的前三項違法行為的罰款，省、自治區(qū)、直轄市可以作出與本條完全不同的規(guī)定。

    5. 對《食品安全法》第一百二十六條規(guī)定的十三類違法行為

    《食品安全法》第一百二十六條規(guī)定了十三類違法行為，只有第一項（”食品生產(chǎn)者未按規(guī)定對采購的食品原料和生產(chǎn)的食品、食品添加劑進行檢驗“）、第三項（”食品生產(chǎn)經(jīng)營者進貨時未查驗許可證和相關(guān)證明文件，或者未按規(guī)定建立并遵守進貨查驗記錄、出廠檢驗記錄和銷售記錄制度“）、第五項（”餐具、飲具和盛放直接入口食品的容器，使用前未經(jīng)洗凈、消毒或者清洗消毒不合格，或者餐飲服務(wù)設(shè)施、設(shè)備未按規(guī)定定期維護、清洗、校驗“）、第六項（”食品生產(chǎn)經(jīng)營者安排未取得健康證明或者患有國務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的有礙食品安全疾病的人員從事接觸直接入口食品的工作“）和第十一項（”食品生產(chǎn)經(jīng)營者未定期對食品安全狀況進行檢查評價，或者生產(chǎn)經(jīng)營條件發(fā)生變化，未按規(guī)定處理“）是對所有食品生產(chǎn)經(jīng)營者的處罰，包括食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販。而對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販有本條規(guī)定的其他違法行為，地方可以規(guī)定與本條完全不同的罰款的行政處罰。
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